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Empréstimo compulsório: entenda o que é e quando pode ser feito

Mão segurando dinheiro

O empréstimo compulsório parece até um termo que se contradiz.

Já que se trata de um empréstimo, imagina-se que ele seja solicitado, não é verdade?

E compulsório remete a algo obrigatório, que é imposto, não facultativo.

No entanto, aqui temos um caso realmente peculiar, já que não se trata de um pedido comum, como aquele financiamento de pessoa física junto a um banco.

Isso porque o empréstimo compulsório é, na verdade, um tributo, pago pelos contribuintes de maneira obrigatória.

Como assim? Quer dizer que, além dos impostos que já pago, ainda posso ser forçado a pagar mais?

Sim, a verdade nua e crua é essa.

Mas este artigo vai mostrar a cobrança é muito rara e só ocorre em casos excepcionais.

Curioso para saber mais?

Se quiser ter uma visão ampla sobre o assunto, fica o convite para prosseguir na leitura.

Acompanhe!

O que é empréstimo compulsório?

Empréstimo compulsório é uma modalidade tributária através da qual o governo brasileiro pode arrecadar fundos em circunstâncias excepcionais, todas elas previstas em lei. Para que a cobrança ocorra, as reservas públicas devem ser insuficientes para cobrir o custo da emergência a ser mitigada.

Portanto, trata-se de um tributo inconstante, escriturado em condições especiais e para atender a finalidades específicas.

No próximo tópico, vamos esclarecer quais são elas.

Quando o empréstimo compulsório pode ser usado?

Empréstimo compulsório, duas pessoas conversando em frente a uma banca
Quando o empréstimo compulsório pode ser usado?

Você teria uma ideia de quais as situações extraordinárias caracterizam o empréstimo compulsório?

De fato, esse tipo de tributo não é nada usual, já que é previsto apenas para ocasiões muito atípicas.

No caso brasileiro, como veremos na sequência, essas situações são ainda mais raras.

Vale destacar que, embora seja um tributo excepcional e forçado, sua aplicabilidade depende de uma série de fatores e do rigoroso cumprimento das exigências constitucionais.

Se assim não fosse, o empréstimo compulsório poderia ser mal utilizado, como já aconteceu em nossa história recente.

Conheça, então, os três cenários nos quais ele é autorizado e de que forma seus recursos são destinados em cada um deles.

Guerra

A tradição brasileira de não envolvimento em conflitos armados vem de longa data.

Desde a Guerra do Paraguai, entre 1865 e 1870, o país não participa diretamente de uma guerra ou se opõe a um outro país.

Houve ainda a Segunda Guerra Mundial, mas nesse caso a reação brasileira decorreu de agressões por parte da Marinha alemã.

No geral, o Brasil sempre se manteve como um país defensor da paz.

É uma postura sábia, considerando os incalculáveis prejuízos que uma guerra entre nações pode causar.

O Japão, por exemplo, depois da Segunda Guerra, teve que ser totalmente reconstruído com a ajuda do governo norte-americano.

Além das perdas humanas, um confronto militar gera gastos realmente muito pesados.

É por isso que o governo prevê o empréstimo compulsório em caso de guerra.

Aqui, cabe destacar que o empréstimo compulsório é diferente do Imposto Extraordinário de Guerra (IEG).

Há quem diga que se trata da mesma coisa, mas uma análise um pouco mais atenta nos mostra que há diferenças.

Isso porque o IEG tem como base o artigo 154 da Constituição Federal, segundo o qual a União poderá instituir:

“II – na iminência ou no caso de guerra externa, impostos extraordinários, compreendidos ou não em sua competência tributária, os quais serão suprimidos, gradativamente, cessadas as causas de sua criação.”

Já o empréstimo compulsório está previsto no artigo 15 do Código Tributário Nacional (CTN), que diz:

“Somente a União, nos seguintes casos excepcionais, pode instituir empréstimos compulsórios:

I – guerra externa, ou sua iminência”

Ou seja, embora ambos os dispositivos tratem do mesmo assunto, adotam abordagens diferentes.

Enquanto a CF usa o termo “imposto”, no CTN, ele passa a ser tratado pelo termo empréstimo compulsório.

Emergência nacional

Outro aspecto que torna o Brasil de certa forma privilegiado é que a incidência de catástrofes naturais por aqui é menor e menos intensa, comparando com outros países.

Não há, por exemplo, terremotos, furacões, tufões e maremotos, embora haja chuvas que, em algumas cidades, podem causar grandes estragos, entre enxurradas e deslizamentos de terra

Mesmo assim, como você deve ter percebido, quando as chuvas são calamitosas, é sempre de forma localizada.

Esse cenário faz com que seja praticamente impossível um empréstimo compulsório para atender a um estado de calamidade de proporção nacional.

Afinal, como diz a alínea II do artigo 15 do CTN, esse tributo pode ser exigido por ocasião de:

“II – calamidade pública que exija auxílio federal impossível de atender com os recursos orçamentários disponíveis”

Dessa forma, a calamidade pública em questão tem que ser algo fora dos padrões de normalidade, como acontece quando se decreta esse estado.

É por isso que o governo não pode recorrer ao empréstimo compulsório para amenizar os terríveis efeitos da seca nordestina, já que é um fenômeno frequente.

Além disso, a seca ininterrupta só afeta o Nordeste, ainda que se considerassem os laços de interdependência econômica com outras regiões.

Sendo assim, o tratamento de catástrofes climáticas deve atingir proporções nacionais.

Tendo em vista as enormes dimensões do território brasileiro, portanto, é quase impossível que o empréstimo compulsório um dia seja acionado para mitigar uma calamidade.

Investimento urgente

Como agora você já sabe, o empréstimo compulsório só deve ser instituído em circunstâncias excepcionalíssimas.

A terceira delas é a necessidade de um investimento com urgência e que não possa ser coberto pelas reservas públicas federais.

Aqui, podemos fazer até um exercício de suposição.

Vamos considerar os efeitos do aquecimento global. Como se sabe, as previsões dos cientistas não são animadoras, caso medidas urgentes não sejam adotadas.

Já é fato que, se não conseguirmos fazer com que o aumento de temperatura pare nos 1,5º, teremos então uma catástrofe humanitária sem precedentes.

Sendo assim, imagine que uma nova descoberta seja aceita pelo governo e que, de acordo com ela, seja necessário construir 1.000 usinas eólicas dentro de um ano.

Será que haveria recursos para uma empreitada desse porte?

Nesse caso, é bem possível que seja instituído o empréstimo compulsório.

De qualquer forma, é um cenário bastante remoto, e a própria história nos mostra que são raras as ocasiões em que um investimento tenha que ser financiado dessa maneira.

Mais à frente, conheceremos com mais detalhes uma delas: o empréstimo feito em nome da Eletrobrás, em 1972.

Não custa reforçar ainda que esse investimento urgente tem que possuir alcance nacional.

Nesse ponto, vale analisar o conceito de fato gerador e como ele se aplica no caso do empréstimo compulsório.

Fato gerador no empréstimo compulsório

Empréstimo compulsório, pessoas conversando em uma mesa.
Fato gerador no empréstimo compulsório

Talvez o ponto mais controverso do empréstimo compulsório seja a sua vinculação a um fato gerador.

Afinal, é ele, ou o conjunto desses fatos, que faz com que uma obrigação tributária seja instituída.

Por sua vez, o imposto ou tributo a ser pago deve ser necessariamente aplicado para aquela finalidade, tornando-o vinculatório.

Dessa forma, o tributo compulsório não apresenta vinculação, já que é aplicável, embora sob circunstâncias de exceção, conforme decisão do Poder Legislativo.

Isso nos leva a concluir que as condições necessárias para instituir o empréstimo obrigatório não devem ser tomadas como fato gerador.

Isso decorre da própria margem que o Legislativo tem para definir que tipo de situação pode ensejar sua cobrança.

É diferente, por exemplo, dos fatos geradores previstos para a cobrança de impostos como o ICMS, IPI ou ISS.

Em todos eles, estão muito bem definidos que tipo de atividade será tributada, bem como as alíquotas, taxas e cálculos a serem aplicados em sua apuração.

No empréstimo compulsório, nada disso acontece.

O que está previsto, portanto, não é o fato gerador, mas os casos excepcionais em que ele pode ser instituído.

Competência do empréstimo compulsório

Já a competência para instituir o empréstimo compulsório é bem menos controversa.

Tomando como base o artigo 154 da Constituição Federal e, principalmente, o já citado artigo 15 do CTN, não resta dúvida sobre quem pode determinar sua cobrança.

Veja novamente o que diz esse dispositivo:

“Somente a União, nos seguintes casos excepcionais, pode instituir empréstimos compulsórios(…)”

Por isso, é vedado a estados e municípios legislar sobre essa matéria, que compete exclusivamente ao governo federal.

Nem mesmo um estado de calamidade pública de enormes proporções seria suficiente para justificar um empréstimo compulsório em outra esfera de poder.

Cabe à União, ao instituí-lo, fazer somente por meio de Lei Complementar (LC).

A propósito, uma LC serve justamente como um complemento ao texto constitucional.

Para aprovação desse tipo de lei, é indispensável que haja maioria absoluta no Congresso Nacional.

A diferença para a maioria simples é que, na absoluta, é preciso haver metade dos votos mais um de todos os que estejam aptos a votar e não apenas dos presentes à sessão.

Faz sentido, já que um empréstimo compulsório é uma medida de exceção e que, como tal, exige muito mais cautela para ser posta em prática.

Restituição do empréstimo compulsório

Empréstimo compulsório, site da empresa Eletrobras
Restituição do empréstimo compulsório

Embora seja um tributo, o empréstimo compulsório não fica para o governo, sendo restituído a quem o pagar.

Vem daí o nome sui generis para esse tipo de imposto.

As regras para essa restituição, por sua vez, serão determinadas pela respectiva LC que instituir o empréstimo, que deverá prever prazos e formas de pagamento.

Há um caso interessante e que de certa forma ilustra a aplicabilidade da restituição em empréstimos compulsórios.

Trata-se de um litígio que foi parar na justiça federal envolvendo a Eletrobrás e a empresa Roma, de decoração.

O impasse começou quando a estatal, entre 1976 e 1993, embutiu taxas nas contas enviadas às empresas a título de empréstimo compulsório.

O processo terminou com decisão favorável à parte autora, que venceu por 5 a 4 na suprema corte brasileira, o STJ.

Um caso atípico, até porque é prevista a restituição do valor tomado pelo governo sem a necessidade de intervenção judicial.

Contudo, há ainda um outro exemplo, esse muito mais conhecido e de consequências mais graves, que foi quando o ex-presidente Fernando Collor confiscou a poupança dos brasileiros.

Esse e outros casos em que o governo federal instituiu o empréstimo compulsório serão abordados nos tópicos seguintes.

Empréstimo compulsório no Brasil

A excepcionalidade prevista faz com que o empréstimo compulsório não tenha muitos precedentes históricos, pelo menos não no Brasil República.

Essa modalidade de tributo, embora tratada pela Constituição de 1988, já existia antes, tendo sido instituída por duas vezes antes da promulgação da Carta Magna – vamos trazer detalhes sobre elas a seguir.

Nessas ocasiões, o governo brasileiro se via em grave situação financeira, na qual amargava o peso de uma enorme dívida externa.

Essa dívida fez com que o desenvolvimento do país fosse retardado, já que boa parte das riquezas nacionais eram destinadas a pagamento de juros e amortizações.

Um ciclo perverso, que se prolongou pelas décadas de 70, 80 e parte da década de 90.

Aliás, esses empréstimos compulsórios de certa forma refletiam um pouco da falta de rumo da economia brasileira naqueles tempos.

Nos anos 80, por exemplo, ficaram famosos os fracassados planos econômicos do governo Sarney, que só serviram para aumentar a dívida e acelerar a inflação.

Naquela época, o Brasil sofria os efeitos de um endividamento crescente, assim como outros países latino americanos.

Um caso emblemático foi quando o México, em 1982, decretou a moratória, ou seja, se negou a pagar as dívidas contraídas com outros países.

Essa medida desesperada teve desdobramentos, deixando a América Latina à beira do colapso.

Por tudo isso, observa-se que os empréstimos compulsórios feitos pela União naturalmente estão ligados a períodos de crise na economia.

Exemplos de empréstimo compulsório

Pessoas conversando em uma mesa
Exemplos de empréstimo compulsório

O endividamento externo brasileiro, tal como em outros países latino-americanos, tinha muito a ver com a falta de infraestrutura.

Ela, por sua vez, tinha relação com o próprio histórico do país. Afinal, por séculos o Brasil foi uma colônia de exploração.

Quando se viu liberto de seus colonizadores, assim como ocorreu com outros países da América Latina, se deparou com o enorme atraso, quando comparado com as nações mais desenvolvidas.

Ausência de parque industrial, sistema educacional precário, altas taxas de analfabetismo e de mortalidade infantil eram alguns problemas endêmicos (alguns ainda persistem).

A solução encontrada foi recorrer a empréstimos junto aos bancos internacionais ou a governos mais estáveis economicamente.

Esses empréstimos, por sua vez, serviram para financiar a construção de estradas, hospitais, escolas e outras obras de infraestrutura.

Entre essas obras, se destacam as das usinas geradoras de energia como Itaipu e Angra I e II.

Foi nesse contexto que foi instituído o primeiro empréstimo compulsório de que se tem registro no Brasil.

Eletrobras (1972)

Criada em 25 de abril de 1961, quando o então presidente do Brasil Jânio Quadros assinou a Lei 3.890-A, a Eletrobras desempenha importante papel no fornecimento de energia.

A estatal foi fundamental para eliminar a ameaça de colapso energético na década de 60, quando o parque industrial da região Sudeste esteve em risco de desabastecimento.

Naqueles tempos, o Brasil não dispunha de uma rede de geração, transmissão e distribuição de energia elétrica de grande abrangência.

A Eletrobras, desde então, preencheu essa lacuna, sendo hoje uma holding de capital aberto e gerida por sociedade de economia mista.

Contudo, nem sempre a estatal teve essa autonomia para tratar de seus assuntos econômicos.

Uma prova disso foi o empréstimo compulsório instituído pela LC nº13/72, com redação complementada pela Lei nº 5.824.

Naquela ocasião, o tributo foi criado com os seguintes objetivos:

“Financiar a aquisição de equipamentos, materiais e serviços necessárias à execução de projetos e obras da seguinte natureza:

  1. a) centrais hidrelétricas de interesse regional;
  2. b) centrais termonucleares;
  3. c) sistemas de transmissão em extra alta tensão;
  4. d) atendimento energético aos principais pólos de desenvolvimento da Amazônia.”

Fundo Nacional de Desenvolvimento (1986)

Um outro caso de empréstimo compulsório, embora menos conhecido, é o que está ligado ao Fundo Nacional de Desenvolvimento, em 1986.

Foi mais uma das medidas de contenção do governo Sarney, cuja pasta econômica era comandada pelo Ministro Dilson Funaro.

Esse empréstimo está previsto no artigo 10 do Decreto-lei Nº 2.288, de 23 de julho de 1986.

Seu texto diz:

“É instituído, como medida complementar ao Programa de Estabilização Econômica,(…), empréstimo compulsório para absorção temporária do excesso de poder aquisitivo.”

Foi isso mesmo que você leu, o empréstimo compulsório, naquela ocasião, tinha como finalidade absorver o “excesso de poder aquisitivo”.

Isso revela, de certa forma, a ineficiência do sistema tributário brasileiro, incapaz de tributar e gerir corretamente e de forma proporcional os rendimentos de cada cidadão.

Além disso, esse empréstimo foi instituído de forma irregular. Afinal, como vimos, a lei prevê que ele só pode ser criado mediante Lei Complementar

Governo Collor (1990)

O último caso de empréstimo compulsório de que se tem notícia remonta há 29 anos.

Foi em 1990 que o então presidente Fernando Collor instituiu o plano de recuperação da economia que levava seu nome.

Esse plano, dividido em três etapas, tinha como meta acelerar o desenvolvimento por meio de desestatizações, liberalidade fiscal e outras iniciativas.

Resumidamente, o plano fracassou porque foi incapaz de cumprir com certas medidas necessárias para a sua realização.

Diante disso, o governo, então, instituiu um empréstimo compulsório a todos os cidadãos brasileiros.

Para a história, ele ficou mais conhecido como “confisco”, já que promoveu a retirada de 80% de todos os depósitos bancários superiores a 50 mil cruzados novos.

Conclusão

Falamos neste artigo sobre empréstimo compulsório e as situações nas quais ele pode ser instituído.

Como vimos, sua aplicação é bastante rara, dependendo de publicação de Lei Complementar e, principalmente, de situações que fogem à normalidade.

Apesar disso, a possibilidade existe – e você agora sabe tudo sobre ela.

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